Obrat v politice strukturálního přizpůsobení?
Na základě politického tlaku mezinárodní kampaně za odpuštění dluhů Milostivé léto 2000 rozhodli šéfové vlád zemí G7 v červnu 1999 o dodatečných ulehčeních pro 41 zemi, zařazenou mezi chudé a vysoce zadlužené (HIPC - Highly Indepted Poor Countries). Kromě toho předložily IMF a WB na svém výročním zasedání na podzim 1999 strategii boje proti chudobě, která má nahradit dosavadní programy přizpůsobení IMF ESAF. Program fondu ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility - rozšířené opatření strukturálního přizpůsobení) byl přejmenován na Poverty Reduction and Growth Facility (PRFG - Opatření pro růst a pro boj proti chudobě). Ale ulehčení dluhů zůstala i nadále vázána na provedení programu strukturálního přizpůsobení (SAP). Nadále nemají být tyto programy vyvíjeny pouze IMF, ale mají se opírat o národní strategie proti chudobě. V rámci národních konzultačních procesů za účasti velkých částí obyvatelstva mají být navrhovány strategické projekty (Poverty Reduction Strategy Paper = PRSP), formulující cíle a strategie boje proti chudobě. Všechny SAPs IMF a WB mají napříště vycházet z těchto PRSP. Nejprve tento postup platí pro 41 zemí HIPC, dlouhodobě má být užit ve všech zemí, které žádají o výhodné půjčky dceřiné společnosti Světové banky IDA.
Důvody nové strategie
Tato nová strategie by mohla podstatně změnit proces vyjednávání o programech přizpůsobení. Kromě toho představuje šanci utvářet SAPs více než dosud jako nástroje boje proti chudobě. Pozadím ochoty IMF a WB vložit plánování SAPs více do rukou dotyčných vlád samotných, je obnovená diskuse týkající se programů strukturálního přizpůsobení a jejich podmínek. Hospodářské úspěchy SAPs právě v těch nejchudších zemích (Subsaharská Afrika a Jižní Asie) byly jen slabé, zatímco jejich sociální a ekologická cena byla vysoká. Další kritika politiky IMF se rozhořela v souvislosti s asijskou a ruskou krizí. Ekonomické a sociální důsledky doporučení IMF byly poprvé kritizovány i z oficiálních míst. Počínaje koaliční dohodou vlády Spolkové republiky Německa až k tehdejšímu hlavnímu ekonomovi Světové banky, Josephu Stiglitzovi, bylo požadováno, aby úzce makroekonomické zaměření SAPs bylo rozšířeno o sociální a ekologické cíle. Externí zhodnocení programů strukturálního přizpůsobení IMF podporuje přesvědčení, že politika podmínek zklamala a že za malé úspěchy programů může ve značné míře chybějící národní identifikace s tvrdými reformními opatřeními (chybějící "ownership") a záplava nařízení, spojených se současnými SAPs.
Šance a rizika nové strategie
Nedá se ještě odhadnout, jak dalece mohou vlády a skupiny občanské společnosti využít iniciativu PRSP k přezkoumání všech opatření SAP s ohledem na jejich účinnosti proti chudobě. Praxe musí ukázat, zda je vážně zamýšlen nový systém vyjednávání, při kterém v zemích, přijímajících půjčky, budou na základě širokého společenského konsensu diskutovány, navrhovány a uskutečňovány strategie rozvoje a boje proti chudobě. Někteří kritikové se však obávají, že brettonwoodské instituce směřují jen k poněkud širšímu katalogu opatření, z něhož smějí vlády vybírat. Programy by mohly zůstat ve svých makroekonomických nařízeních stejné jako dosud a byly by pouze doplněny sociálními podmínkami. IMF a WB by pak získali bezprostřední vliv na sociální sektor a mohli by spoluurčovat sociální rozpočty dotyčných zemí. Určitému zvýšení výdajů na školství a zdravotnictví by však IMF a SB v mnoha případech nemohli vzdorovat. Nejisté ale zůstává, zda by se zpochybnily fiskální, obchodní a finanční politiky, které produkují chudobu a zda by se diskutovalo o otázkách spravedlivého rozdělování a o ekologických důsledcích opatření SAP.
Navíc leze pochybovat o tom, zda problém chybějícího "vlastnictví (ownership)" lze přesvědčivě vyřešit iniciativou PRSP. Strategické projekty mají sice navrhovat samy vlády a obyvatelstvo má na jejich podobou mít vliv, ale přesto musí nakonec PRSP být schváleny IMF a WB. Lze se obávat, že měnový fond odmítne plány, které by obsahovaly odchylky od jeho obvykle předepisovaných makroekonomických opatření. Protože si ale vysoce zadlužené a velmi chudé země iniciativy HIPC nemohou dovolit vzdát se přislíbeného ulehčení dluhu, je národní konzultační proces od počátku omezen tím, že s jeho výsledkem musí IMF a WB souhlasit.
Není také ještě vyjasněno, jak má vypadat plánovaný participativní proces. Míra organizace občanské společnosti a demokratického prostoru pro dialog mezi vládou, parlamentem a organizovanými obyvateli je zemích HIPC velice různá. Ale i v příznivých případech může být obtížné dosáhnout v krátké době podstatné účasti těch, kterých se to týká. Ulehčení dluhů, kterého je třeba rychle, by tak bylo spojeno s procesem vyjednávání mezi různými zájmovými skupinami, který je už svou podstatnou dlouhodobý. Bude sice existovat možnost předběžného strategického programu pro země, které se nacházejí krátce před ukončením procesu oddlužení, ale nelze přehlédnout, že dojde k značenému časovému tlaku. Jak mají být strategické programy na potírání chodby vytvořeny v zemích, v kterých neexistuje žádná organizovaná občanská společnost, je jen další z otevřených otázek. Odsune se ulehčení dluhů do vzdálené budoucnosti, pokud země neprokáží, že došlo ke konzultačnímu procesu? Na základě jakých kritérii bude tento proces, který se bude odlišovat vzhledem k různým podmínkám, hodnocen?
Šance pro občanskou společnost
Přes všechna omezení by mohla iniciativa PRSP poskytnout zájmovým skupinám a sociálním hnutím na Jihu šanci dosáhnout politického sluchu pro jejich záměry, požadavky a návrhy na hospodářskopolitické alternativy. Protože i když IMF a SB může v první řadě jít o podíl skupiny občanské společnosti na debatách o státních sociálních výdajích, mohly by tyto diskuse představovat začátek dalekosáhlejších analýz příčin chudoby a jejího překonávání. Kromě toho tento nový přístup poskytuje skupinám občanské společnosti novou argumentační základnu vůči takovým vládám, které dosud na požadavky větší transparence a spoluúčasti při státním plánováni rozvoje reagovaly odmítavě.
Občanské společnosti na Jihu budou v tomto procesu odkázány na finanční a politickou podporu akčních skupin a nevládních organizací Severu. Vlády Severu a odpovídající organizace OSN jsou vyzývány k tomu, aby s zajistily, že odpovědnost za formulování národních strategických programů bude ležet skutečně na dotyčných zemích. Protože podstatné zapojení postižených bude komplexní a časově náročnou záležitostí, spojenou pro dané vlády s nezanedbatelnými náklady, bude třeba přechodného oddlužení a nalezení dalších zdrojů.
Autorkou těchto Informačních listů je Miriam Waltherová z organizace Weltwirtschaft, Ökologie und Entwicklung (WEED) - Světové hospodářství, ekologie a rozvoj. WEED pracuje od roku 1990 na tématech zadlužení a strukturálního přizpůsobení.
Informační materiál a další publikace můžete získat zdarma na telefonu 0049-228-766130 a na adrese www.weedbonn.org.
Překlad z němčiny: J. Silný