Pojmem programy strukturálního přizpůsobení (SAP) je označován balík hospodářskopolitických opatření, která musí uskutečňovat země Třetího světa a Východní Evropy oplátkou za kredity Mezinárodního měnového fondu (IMF) a Světové banky (WB). Předepsaná opatření (tzv. kondicionality), týkající se rozpočtové, finanční a obchodní politiky a politiky trhu práce, představují dalekosáhlé zásahy do hospodářských, politických a společenských struktur zemí, přijímajících kredity. Tyto programy (SAPs) IMF s WB se řídí neoliberálním modelem rozvoje a sázejí na co nejširší uplatnění principů tržního hospodářství. Hospodářské stability a rozvoje má být dosaženo posílením soukromého hospodářství, zapojením do světového trhu a prostřednictvím přímých zahraničních investic.
SAPs jsou úzce spojeny s dlužnickou krizí Třetího světa, projevující se od začátku osmdesátých let. IMF a WB začaly tehdy hrát ústřední roli v managementu dluhů. Obě tyto instituce, založené roku 1944 v Brettton Woods, rozšířily pomocí střednědobých a dlouhodobých přizpůsobovacích kreditů významným způsobem svůj vliv na země Jihu. Odůvodnily své přímé a dalekosáhlé zásahy do hospodářských a politických struktur dlužnických zemí tím, že hospodářské politiky zadlužených zemí byly odpovědné za dlužnickou krizi a musí proto být změněny. Od té doby představují přizpůsobovací kredity podstatný a stále rostoucí díl aktivit obou finančních institucí. Ve většině zemí probíhají přizpůsobovací programy IMF a WB současně, obsahově se často překrývají. Mezi roky 1980 a 1994 poskytly IMF a WB 343 přizpůsobovacích kreditů 74 zemím (Siebold 1995). Z prostředků IMF pro nejchudší země (ESAF) bylo mezi roky 1996 a 1998 financováno 96 SAPs. Většina z nich směřovala do Afriky (Cheru 1999). Od počátku devadesátých let proudí přizpůsobovací kredity v rostoucí míře také do Východní Evropy. V průběhu let počet požadavků spojených s přizpůsobovacími kredity neustále stoupal. Podmínky IMF zahrnují dnes bankovní a finanční sektor dlužnických zemí i mzdovou a daňovou politiku. U WB hrají dnes vedle tradičních hospodářskopolitických podmínek v rostoucí míře roli kriteria politická (právní stát, demokratizace, omezení korupce). Program přizpůsobení má dnes v průměru 56 podmínek (Gerster 1999). Aktuální program přizpůsobení IMF pro Burkinu Faso obsahuje dokonce 240 podmínek.
Až dosud jsou SAPs základní součástí managementu dluhů. Nové kredity a změny dluhů jsou chudým zemím poskytovány pouze tehdy, pokud přijmou tvrdé podmínky brettonwoodských institucí. Ale vliv IMF a WB dalece přesahuje výši prostředků, které daly k dispozici, protože i vlády průmyslových zemí, regionální rozvojové banky a soukromé banky poskytují zemím Jihu úvěry jen pokud se řídí smlouvou o přizpůsobení, uzavřenou s brettonwoodskými institucemi.
SAPs mají prostřednictvím stabilizace a restrukturalizace národního hospodářství vést k rozšíření hospodářského růstu. Kromě toho mají tyto země být uvedeny do stavu, v kterém budou schopny opět splácet své dluhy. Boj proti chudobě nepatří k výslovným cílům těchto programů. Namísto toho se vychází z předpokladu, že kýžený rozvoj růstu zaznamenají dlouhodobě i nejchudší skupiny obyvatelstva.
K dosažení cíle odbourat státní deficit, který bývá vysoký, snížit inflaci a získat devizy předepisují IMF a WB téměř vždy stejná opatření. Neoliberální reformní programy IMF a SB sázejí na zapojení do světového trhu a na přímé zahraniční investice jako motor růstu. Podpora exportního sektoru hraje ústřední roli, v neposlední řadě proto, aby země touto cestou vydělala devizy a mohla platit své zahraniční dluhy. Dalekosáhlý ústup státu z hospodářského dění je dalším podstatným prvkem SAPs.
K typickým reformním opatřením SAP patří:
Znehodnocení měny; zvýšení úroků; liberalizace cen a pohybu zboží i kapitálu; snižování veřejných výdajů; privatizace státních podniků a služeb; reformy trhu práce (zastavení růstu mezd, snížení minimální mzdy, omezení činnosti odborů); daňové reformy.
Nesporné je, že dotyčné země strukturální reformy potřebují. Vysoký rozpočtový deficit nelze udržovat trvale. Vysoká inflace, nadhodnocená měna a neúčinná obchodní politika brání v rozvoji. I bez IMF a WB by se musely vlády Třetího světa těmito problémy zabývat. Ale v rámci SAPs uskutečněné náhlé a široké otevření národního hospodářství, jednostranná podpora exportu a dalekosáhlé rušení státních regulací mělo za výsledek jen malé a nerovnoměrně rozdělené úspěchy růstu. Zároveň dále narostlo zadlužení těchto zemí.
Dvacet let strukturálního přizpůsobování nedokázalo překonat strukturální problémy většiny zemí Jihu. Stále ještě jsou odkázané na export několika málo surovin a jsou tak závislé na vnějším vývoji. Tam, kde v rámci SAPs došlo k růstu , existují pochybnosti o nosnosti tohoto vývoje. Sociální rozdíly vzrostly.
- Země Třetího světa a solidární skupiny na Severu kritizují politiku strukturálního přizpůsobování už dlouho jak zájmovou politiku průmyslových zemí vůči Jihu. Rozdělení moci v IMF a WB dává skutečně podnět k takovému podezření. Na rozdíl od Organizace spojených národů, kde každá země disponuje jedním hlasem, se podíl hlasů v brettonwoodských organizacích řídí výší finančních příspěvků členů. Takovým způsobem dominují v rozhodovacích grémiích IMF a WB průmyslové země.
- Nesčetná a často velmi podrobná ustanovení SAPs omezují vlády dlužnických zemí v jejich možnostech utvářet politiku v oblasti zahraničního obchodu, v pracovní a sociální sféře. Tím je podkopávána důvěra obyvatelstva v politické struktury těchto zemí.
- SAPs svalují zodpovědnost za hospodářské problémy zemí Třetího světa výhradně na národní pochybení. Externí faktory, jako klesající ceny surovin nebo protekcionismus na Severu jsou ignorovány. Úvahy, zda v zájmu mezinárodně spravedlivého a ekologicky udržitelného rozvoje se nemusí změnit struktury i v průmyslových zemích, jsou ignorovány.
- IMF příliš dlouho trvá na deflačních opatřeních (zvyšování úroků, snižování výdajů). Sice tak dojde ke snížení inflace, ale jen za cenu velkého snížení hospodářské činnosti. Nutné investice do infrastruktury, vzdělávání a zdravotnictví jsou opomíjeny.
- IMF a SB důvěřují příliš v regulační síly trhu. Ale liberalizované ceny a privatizované podniky nevedly vždy k efektivním řešením. Postupně i u obou finančních institucí narůstá vědomí, že makroekonomické reformy bez podpůrných institučních struktur nemohou fungovat.
- Předepsaná exportní strategie brání nutným strukturálním reformám. Na místě podpory produkce zpracovaného zboží a rozšíření nabídky zboží, jsou tyto země podněcovány k dalšímu exportu laciných surovin a k dovážení drahého zboží z průmyslových zemí. Exportní politika SAPs vedla kromě toho k tomu, že mnoho zemí zároveň rozšířilo produkci určitých surovin. Důsledkem bylo, že ceny za toto zboží na světovém trhu ještě více poklesly. Ekologické náklady této strategie jsou masivní.
- Liberalizace pohybu kapitálu může vnést k závažným hospodářským krizím. Kapitálové trhy těchto zemí se stávají atraktivními pro krátkodobé vklady peněz. Pokud jsou vklady náhle a ve velkém objemu znovu staženy, uvrhnou celá národní hospodářství do krize. Chybějící instituční struktury v sektoru bankovnictví a finančnictví ještě tento problém vyostřují.
- Nehledě na politické a hospodářské pochybnosti, jsou SAPs předmětem kritiky především na základě svých sociálních důsledků. Zvláště omezení státních výdajů, požadované programy přizpůsobení, zasahuje chudé tvrdě.
IMF a WB dosud argumentovaly, že reformy SAP jsou tvrdé, ale nezbytné. Že dlouhodobě tato opatření povedou k většímu růstu. Sociální tvrdost programů představuje jen přechodné problémy, které lze řešit časově omezenými sociálními opatřeními.
V souvislosti s ulehčením dluhů pro 41 zemí, které byly zařazeny mezi chudé a vysoce zadlužené země HIPC1, jak bylo domluveno v Kolíně nad Rýnem v roce 1999, prezentuje IMF a WB novou iniciativu přizpůsobení pro země HIPC. V budoucnosti mají být SAPs založeny na strategiích proti chudobě, které mají být vyvinuty samotnými vládami dlužnických zemí při zapojení vlastní občanské společnosti. Redukce chudoby má být předním cílem všech reformních snah. Dosud se nedá posoudit, jak dalece dojde prostřednictvím této nové iniciativy k skutečné proměně politiky přizpůsobení. Zkušenosti s politikou strukturálního přizpůsobení ukázaly, že všechna makroekonomická reformní opatření SAPs zasluhují přezkoumání. Důležitým kritériem by při tom mělo být, jak dalece přispívají ke snižování chudoby. Formulaci rozvojových strategií by měly mít na starost dotyčné země (vlády, parlamenty, občanské společnosti). Nová iniciativa národních plánů proti chudobě by mohla představovat krok tímto směrem.
Autorkou těchto Informačních listů je Miriam Waltherová z organizace Weltwirtschaft, Ökologie und Entwicklung (WEED) - Světové hospodářství, ekologie a rozvoj. WEED pracuje od roku 1990 na tématech zadlužení a strukturálního přizpůsobení.
Informační materiál a další publikace můžete získat zdarma na telefonu 0049-228-766130 a na adrese www.weedbonn.org. Překlad z němčiny: J. Silný